1.3. Правовая основа административной ответственности в России
Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, которая устанавливается не только федеральным, но и региональным законодательством. Региональное законодательство соответствует общему подходу законодателя к административной ответственности, которая выступает самостоятельным правовым институтом и выполняет правоохранительную функцию.
Формирование современного законодательства об административной ответственности началось еще в период действия КоАП РСФСР, который, однако, не являлся единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим основания и порядок привлечения к административной ответственности. В.Г. Гюлумян совершенно справедливо отмечает, что материальные и процессуальные нормы об административной ответственности содержались одновременно в иных законах и подзаконных правовых актах, что становилось причиной сложности в правоприменительной деятельности и ошибок, допускаемых уполномоченными на привлечение к административной ответственности должностными лицами.
С принятием действующего КоАП РФ проблема не была решена, поскольку сохранилось смешение нормативно-правовых актов, в которых устанавливалась административная, по сути, ответственность, за нарушения узкоотраслевого характера. Например, до настоящего времени за налоговые правонарушения, определение которым дано в ст. 106 НК РФ, как противоправным деяниям в сфере налогов и сборов, устанавливается ответственность главой 15 НК РФ и главой 15 КоАП РФ.
В настоящее время основным нормативно-правовым актом в сфере привлечения к административной ответственности является КоАП РФ, который содержит нормы, закрепляющие задачи и принципы законодательства об АП, устанавливающие общие положения об административной ответственности и административных правонарушениях, административном наказании, процессуальный порядок привлечения к административной ответственности, а также специальные нормы, которыми непосредственно закреплены виды и пределы ответственности за конкретные правонарушения.
Вместе с тем, значительную часть законодательства об административной ответственности составляют законы, которыми регулируются правоотношения в разных сферах. Здесь речь не идет о законах, которыми закреплены меры ответственности, мы говорим лишь о нормах закона, которыми закреплены правила, соответствующие правомерному поведению объектов отношений, однако, ответственность закреплена в КоАП РФ. Например, основу антимонопольного законодательства составляет ФЗ «О защите конкуренции», однако в ст. 37 закона содержится ссылка на несение участниками отношений ответственности в соответствии с законодательством РФ, под которым понимается КоАП РФ и УК РФ.
Основной проблемой законодательства об административной ответственности считается проблема отсутствия достаточного правового регулирования процессуального порядка привлечения к административной ответственности. В частности, в отличие от иных отраслей права, в которых положения о порядке привлечения к ответственности собраны в процессуальных законах, в административном праве соответствующий процессуальный закон отсутствует.
Данная проблема повлекла начало реформатирования административного законодательства, в рамках которого предполагается принятие Процессуального кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако до настоящего времени идея остается на уровне законопроекта. Данный законопроект подвергается критике с точки зрения юридической техники, в частности, по поводу разграничения порядка привлечения к ответственности судом и иными уполномоченными органами. Законопроект вызывает ряд других вопросов.
Представляется, что критическое отношение к сформулированным нормам должно лишь составлять часть обсуждения законопроекта и внесения в него изменений. Принятие же закона считаем необходимым, как совершенствование КоАП РФ в части уточнения материальных норм путем принятия нового кодекса.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное законодательство – предмет совместного ведения государства и субъектов государства. Кроме того, ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ установлено, что законодательство об административной ответственности заключается в нормах Кодекса, а также в нормах законов субъектов государства, которые не должны противоречить КоАП РФ и другим федеральным законам.
На сегодняшний день в каждом субъекте государства действуют законы об административной ответственности за правонарушения, которые совершаются в данном регионе, такие законы закрепляют состав правонарушения и наказание за его совершение. В Москве таким законом является Кодекс города Москвы об административных правонарушениях.
Что касается теоретического подхода к вопросам установления административной ответственности на уровне субъектов государства, то мнения ученых по этому поводу неоднозначны. В частности, можно выделить две основные точки зрения, которые разделяются в связи с отношением к вопросу легитимности предоставления регионам полномочий по привлечению к административной ответственности.
Одна позиция состоит в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав и свобод человека допускается только нормами федерального законодательства. Поэтому осуществление защиты прав и интересов одних лиц (в том числе, государства) с помощью применения регионального законодательства недопустимо. Сторонниками данной точки зрения выступают А.Б. Агапов, М.Н. Карасев, А.П. Шергин и др. Указанные авторы отталкиваются от того, что законодательство об административной ответственности должно существовать только на федеральном уровне.
Сторонниками второй точки зрения выступают Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. и др. Данные авторы указывают на легитимность предоставления регионам полномочий по принятию и реализации законов об административной ответственности. Принятие таких законов, по мнению авторов, является оправданным с точки зрения правоприменения и необходимости защиты интересов определенных участников общественных отношений.
По нашему мнению, законодательство субъектов государства об административной ответственности легитимно, оно выступает частью правовой системы России, его принятие и применение не противоречит Конституции РФ, поскольку установление административной ответственности именно Конституцией РФ прямо отнесено к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
Существование законодательства субъектов РФ обосновано, в первую очередь, тем, что им опосредовано более эффективное решение задач, связанных с охраной интересов отдельных участников общественных отношений – жителей того или иного региона. Согласимся с тем, что такая эффективность строится на том, что региональный законодатель, принимая закон об административной ответственности и включая в него определенные нормы, действует с учетом специфики региона, его экономического и социального развития, необходимости удовлетворения наиболее актуальных потребностей общества в субъекте государства.
Также следует отметить и учет культурно-исторических особенностей, так как административное правонарушение, как нарушение нормы права в регионе, может не являться таковым в другом регионе в связи с разницей в традициях и устоях.