Справедливым является мнение, согласно которому те меры административной ответственности, которые закреплены законодательством субъектов России, выступают средством обеспечения эффективности законодательства субъекта. Действительно, региональное законодательство постоянно меняется, совершенствуется, увеличивается объем нормативной основы, поэтому существование отдельного механизма, направленного на обеспечение реализации норм права, является обязательным.
Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности состоит из законов, принимаемых законодательным органом субъекта государства, и направленных на установление ответственности за совершение правонарушений, которые состоят в нарушении регионального законодательства. Законодательство субъектов государства об административной ответственности является составной частью российского законодательства, его существование обусловлено прямым закреплением в Конституции РФ положений о полномочиях государства и его субъектов в сфере установления административной ответственности.
Недостатком же регионального законодательства об административной ответственности является отсутствие закрепленных в нем основных понятий, которые бы позволяли раскрыть специфику такой ответственности. При отсутствии соответствующих определений в КоАП РФ усложняется решение вопроса отграничения административной ответственности от иных видов юридической ответственности, а также административной ответственности, которая наступает в соответствии с региональным законодательством.
Актуальной проблемой в настоящее время остается проблема надлежащего разграничения предметов ведения. При рассмотрении данной проблемы следует обратиться к действующей ранее редакции КоАП РФ. До 2009 года разграничивались только предметы ведения государства и его субъектов, что становилось причиной ошибочного закрепления в региональном законодательстве об административной ответственности норм, которые по своему содержанию повторяли нормы федерального закона, либо не закрепления положений, отсутствие которых порождало пробелы в установлении ответственности за административные правонарушения. Кроме того, ошибочным являлось закрепление в региональных законах норм, которые не соответствовали положениям общей части КоАП РФ.
В 2009 году был принят федеральный закон, которым внесены изменения в КоАП РФ. В частности, кодекс был дополнен ст. 1.3.1, которая стала закреплять положения о предметах ведения субъектов государства для принятия законов об административной ответственности. В соответствии с рассматриваемой нормой законодательным органом субъекта государства может быть установлена ответственность за нарушения норм законов и других нормативно-правовых актов, действующих на территории субъекта, либо за нарушение правовых норм, принимаемых органами местного самоуправления.
Закрепление приведенного положения послужило более однозначному разграничению предметов ведения государства и его субъектов в вопросе установления административной ответственности. Согласимся с тем, что, принимая рассматриваемую норму, законодатель руководствовался как конституционными положениями, так и общими принципами наступления административной ответственности, закрепленными в КоАП РФ.
В то же время, закрепление положения о допустимости установления административной ответственности субъектами государства только за нарушения норм, закрепленных на уровне региона или муниципального образования, стало причиной возникновения пробелов в правовом регулировании рассматриваемой сферы.
Речь идет о том, что с лишением регионов возможности применять административную ответственность за нарушение федерального законодательства, ответственность за такие нарушения не была установлена на федеральном уровне. Пробелы в федеральном законодательстве приводят к применению отдельных норм на уровне субъектов, которые, исходя из толкования ст. 1.3.1 КоАП РФ не могут быть отнесены к таковым. Другим вариантом выступает принятие на уровне субъектов правовых норм, которыми дублируются положения федерального законодательства.
В качестве примера можно обратиться к регулированию вопроса обращения с животными. Традиционно в российском праве ответственность за правонарушения в этой сфере устанавливается законами субъектов РФ. В Москве такая ответственность устанавливается ст. 5.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях. Норма закрепляет меры ответственности за деяние, которое не содержит признаков преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ.
Вместе с тем запрет на жестокое обращение с животными и перечень деяний, подпадающих под данное определение, закреплен в ст. 11 ФЗ Об ответственном обращении с животными. Соответственно, административная ответственность за правонарушение должна устанавливаться федеральным законодательством, так как нарушаются нормы федерального закона. Поэтому привлечение к административной ответственности, в данном случае, должно обеспечивать реализацию федерального закона. Кроме того, предметом охраны в этом случае выступают общественные отношения во всем государстве, а не только в Москве.
Таким образом, нормативно-правовой основой административной ответственности является федеральное и региональное законодательство, в основе построения которого находится КоАП РФ. Представляется, что проблема установления ответственности субъектами государства за нарушения федерального законодательства требует незамедлительного решения. Для ее решения требуется выявление в каждом субъекте действующих норм, дублирующих федеральное законодательство, закрепление норм об административной ответственности за такие нарушения в КоАП РФ. Составы же указанных правонарушений должны быть исключены из законов об административных правонарушениях, принимаемых в субъектах государства. С целью решения выявленной проблемы также следует исключение из законодательства субъектов Российской Федерации правовых норм, дублирующих правовые нормы федерального законодательства. В противном случае, при допустимости их дублирования, не исключается возможность установления административной ответственности законами субъектов государства, поскольку, формально, ответственность устанавливается за нарушение положения, закрепленного в региональном нормативном акте. Способствовать решению данной проблемы должно дополнение в п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, которое мы предлагаем включить: «… если положения данных законов и иных нормативных правовых актов отсутствуют в федеральных законах и иных федеральных нормативных правовых актах».