Глава 2. Механизм реализации института административной ответственности
2.1. Административное правонарушение как основание административной ответственности
Основанием наступления административной ответственности является совершение административного правонарушения лицом, подлежащим такой ответственности при наличии иных условий, которые закреплены в законодательстве. Как было отмечено, в настоящее время осуществляется разработка изменений в административном законодательстве, которые должны структурировать его и устранить имеющиеся в настоящее время недостатки. Сказанное относится и к понятию административного правонарушения (далее – АП).
В настоящее время легальная дефиниция административного правонарушения закреплена в ст. 2.1 КоАП РФ, в соответствии с частью 1 которой таковым считается противоправное, виновное деяние, совершенное в форме действия или бездействия физическим или юридическим лицом, за совершение которого КоАП РФ или законом субъекта государства установлена административная ответственность.
Таким образом, законодатель определяет основным признаком административного правонарушения установление ответственности за деяние административным законодательством (федеральным или региональным). Также обязательными признаками правонарушения названа противоправность и виновность. При этом необходимо обратить внимание на соотношение в рассматриваемой норме противоправности и установления ответственности законом. Приведенные признаки должны присутствовать в совокупности, в связи с чем даже при наличии признака противоправности деяние не будет считаться административным правонарушением, если ответственность за него не установлена соответствующие законом.
Что же касается доктрины административного права, то несмотря на большое количество трудов, посвященных понятию, сущности и признакам административного правонарушения, единый подход к понятию не разработан. Согласимся с В.О. Матузовым, который полагает, что такое положение является следствием сравнительно недавнего выделения административного правонарушения в качестве самостоятельного противоправного деяния (в начале ХХ века) путем отграничения от уголовного наказуемых деяний.
В научных источниках достаточно часто определение административного правонарушения, закрепленное законодателем, критикуется с точки зрения сложности его отграничения от иных правонарушений. В частности, признак противоправности не является тем признаком, который позволяет отграничить рассматриваемое правонарушение от других, поскольку сама сущность правонарушения заключается в его противоправном характере, соответственно, данным признаком будет любое правонарушение, ответственность за которое устанавливается иными отраслями законодательства.
А.А. Романцова, исследуя эволюцию понятия административного правонарушения, указывает на необходимость его определения через основные признаки, при этом указанный автор опирается на то, что таким правонарушением, исходя из признака противоправности, может выступать не только нарушение закона, устанавливающего ответственность, или иного нормативно-правового акта отрасли административного права, но и нормы права, относимой к другой отрасли. Однако для того, чтобы считать правонарушение административным, за него должна наступать именно административная ответственность.
Вместе с тем нельзя согласиться с приведенным автором в утверждении о том, что правонарушения, в том числе, административные, являются обязательной частью существования людей, юридическая значимость которых подтверждается предоставлением законодателем особой охраны. Представляется, что правонарушения – неотъемлемый в настоящее время элемент правоотношений, что предполагает внимание законодателя, однако не обладающий признаком необходимости.
Некоторые авторы, рассматривая понятие и сущность административного правонарушения, ограничиваются перечислением его признаков, не приходя к выводу о том, что же следует считать таковым. Отметим, что подход к понятию административного правонарушения через исследование его признаков представляется верным.
Первым признаком, как было отмечено, выступает противоправный характер деяния, выраженного в действии или бездействии гражданина или организации. То есть, для возникновения вопроса о наличии правонарушения обязательной предпосылкой является наступление определенного события, юридического факта, который образует процесс или результат противоправного деяния.
Поскольку применительно к административным правонарушениям противоправность неразрывно связана с наказуемостью в соответствии с административным законодательством, следует определить признаки противоправности. Так, в ряде научных исследований встречается точка зрения, согласно которой противоправность рассматривается как самостоятельная категория и как административная противоправность. Разница заключается в том, какой нормой права закреплено описание правомерного или неправомерного действия (отрасль административного права или другая).
А.А. Романцова разграничивает данные понятия следующим образом. Административная противоправность предполагает нарушение деянием охранительной нормы (которой установлена ответственность за деяние), иные нормы права деянием могут быть не нарушены. Общая противоправность применительно к административному правонарушению предполагает нарушение одновременно охранительной и регулятивной правовой нормы, где последняя может быть закреплена в нормативно-правовых актах иных отраслей. Приведенная позиция основана также на аналогичном подходе других исследователей.
С таким подходом следует согласиться, при этом дополним, что в результате приведенного суждения можно утверждать, что для понятия административного правонарушения не имеет значения противоправность деяния, которая не предусмотрена только регулятивной нормой права.
В правоприменительной деятельности рассматриваемый термин приравнивается к понятию «незаконный», что с точки зрения практики применения норма права, на наш взгляд, является верным. Однако при этом суды используют термин «противоправность» при решении вопроса о квалификации деяния. Например, в Обзоре судебной практики, как и в отдельных судебных актах, указывается на то, что суды пришли к выводу о наличии в действиях привлекаемого лица состава административного правонарушения, предусмотренного нормой КоАП РФ, «квалифицировав противоправное деяние как…» (далее описано деяние).
Из приведенного примера видно, что противоправность деяния судом предполагается и вне квалификации деяния в соответствии с какой-либо нормой закона, устанавливающей ответственность. То есть, противоправность по сути не связывается с закреплением нормы об ответственности, а рассматривается как самостоятельный признак административного правонарушения.
Представляется, что, опираясь на действующее определение АП, данное в ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ, применяемый в практике подход допустим в отношении материальных составов, когда наступили негативные последствия, и деяние, которое их повлекло, требует квалификации. Применительно к формальным составам о противоправности, как признаке, независимом от наказуемости, говорить нельзя, так как, если не закреплена мера административной ответственности, деяние не соответствует определению административного правонарушения.
Таким образом, признак противоправности не имеет существенного значения для определения административного правонарушения, этот признак является общим, характерным для любого правонарушения, не отражает специфики административной ответственности, в связи с чем может быть исключен из определения АП.
Вторым признаком административного правонарушения является наказуемость, то есть, наличие установленной законом административной ответственности за конкретное деяние. По поводу данного признака отсутствует значительное количество разногласий, поскольку большинство исследователей в данном случае соглашаются с законодателем. При отсутствии данного признака нельзя говорить о наличии административного правонарушения, поскольку административная ответственность за деяние (даже при наличии признаков его противоправности) не наступает.
Вместе с тем, следует отметить, что данный признак отличает административную ответственность от гражданско-правовой, что основано на отличии публичных и частноправовых отношений. Так, в гражданском праве ответственность характеризуется диспозитивным подходом к наступлению ответственности.
Понятие гражданского правонарушения дается через его основные признаки. Гражданским правонарушением считается противоправное деяние (действие или бездействие), которым причинен вред или убытки, при этом между совершением противоправного поступка и наступлением вреда должна присутствовать причинно-следственная связь.
Д.А. Коваленко под гражданским правонарушением понимает противоправное поведение, которое посягает на общественные отношения, урегулированные нормами гражданского права. И.С. Самощенко указывает, что рассматриваемый термин предполагает общественно опасное виновное деяние, которым нарушаются нормы права и за которое законом предусмотрена ответственность.
Исходя из предлагаемых определений, можно сделать вывод о том, что в качестве основания возникновения гражданско-правовой ответственности следует рассматривать противоправное (нарушающее нормы права) деяние (действие или бездействие), которым причинен имущественный или неимущественный вред. В связи с указанным справедливым представляется утверждение, что важным элементом такой ответственности выступает отграничение правомерного поведения от неправомерного, дозволенного от недозволенного законом, что не всегда очевидно, если действие прямо не запрещено законодательством. То есть, вывод о наказуемости не всегда очевиден.
Третьим признаком административного правонарушения, названным в законе, является виновность поведения лица, привлекаемого к ответственности. Вина в административных правонарушениях может быть выражена в форме умысла или по неосторожности. Здесь необходимо обратиться к положениям ст. 2.2 КоАП РФ, в соответствии с которыми правонарушение признается совершенным с умыслом в тех случаях, если нарушитель осознавал противоправный характер деяния и предвидел возможность или неизбежность наступления вредных последствий, кроме того, обязательным признаком умысла выступает желание наступления общественно опасных последствий или допущение их наступления, когда виновный относился к ним безразлично. Неосторожная форма вины предполагает ситуацию, в которой лицо, совершившее деяние, допускало наступление вредных последствий, однако, самонадеянно рассчитывало на их предотвращение без достаточных к тому оснований, либо вовсе не предвидело возможности наступления таких последствий, в то время как должно было и могло их предвидеть. Таким образом, наступлению административной ответственности препятствует отсутствие вины в поведении лица.
Несмотря на сказанное, необходимо обратить внимание на то, что легальное определение понятия «вина» в административном законе отсутствует. В положениях ст. ст. 2.1, 2.2 КоАП РФ указывается только на формы вины и ее значение для квалификации деяния. В научной литературе уже традиционно вина определяется в качестве психического отношения лица к деянию, которое им совершается и последствиям, которое влечет совершение такого деяния.
Однако в научной среде все же существует мнение, отличное от приведенного, в соответствии с которым применяется оценочный подход к пониманию вины. Указанные подходы отграничиваются количеством признаков, которые называются исследователями в качестве признаков исследуемой категории.
Вопрос ставится относительно понимания психического отношения лица к деянию, поскольку данный признак также не является однозначным, не ясно, что следует однозначно понимать под психическим отношением. В психологии понятие «вина» имеет несколько иное значение, в частности, здесь большее внимание уделяется не просто психическому отношению человека к событию, но и его внутренним переживаниям по поводу деяния. Такие переживания могут быть основаны исключительно на субъективном восприятии, которые связаны с особенностями личности, но могут быть вызваны и действительно существующими причинами. Отдельный вопрос восприятия совершаемого деяния и вины ставится применительно к пониманию административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами.
В праве к элементам вины относят волю и сознание, которые и составляют содержание вины. То есть, для того чтобы говорить о наличии вины лица, должны присутствовать такие ее составляющие, как интеллектуальный и волевой элементы. При этом данные элементы должны присутствовать одновременно в отношении лица, которым совершено квалифицируемое деяние. От того, как в поведении лица сочетаются указанные элементы, зависит установление формы вины, влияющей на квалификацию правонарушения и, как следствие, на строгость назначаемого наказания.
В определении административного правонарушения не случайно уделяется внимание вине, поскольку установление ее оказывает непосредственное влияние на определение вредности деяния, а также часто позволяет отграничить правонарушение от правомерного поведения или преступления.
Наиболее дискуссионным признаком административного правонарушения является признак общественной опасности и вредности последствий деяния. В качестве обязательного признака АП многими исследователями назван признак общественной опасности, под которым понимается посягательство на отношения, сложившиеся в обществе. В связи с наличием общественной опасности государство принимает меры по охране общественных отношений, в противном случае отсутствовала бы необходимость наступления ответственности.
Однако применение данного признака к административным правонарушениям вызывает критику ряда исследователей, особенно в области уголовного права, в связи с тем, что общественная опасность прямо названа признаком преступления в ст. 14 УК РФ. В связи с этим закрепление признака АП в виде общественной опасности противники включения ее в определение считают ошибочным.
В то же время признак неблагоприятных последствий в понятии административного правонарушения споров не вызывает. Исследователи, отвергающие наличие общественной опасности в АП, указывают на необходимость закрепления вредоносности административного правонарушения. Сторонники данной точки зрения полагают, что данное понятие отражает меньший вред для общества в результате административного правонарушения, чем в результате преступления.
Представляется, что для разрешения вопроса необходимо отталкиваться от понятий вреда и общественной опасности, а также от того, что во многих случаях сложно установить, какой из деяний является наиболее общественно опасным. Так, В.О. Матузов полагает, что некоторые административные правонарушения вовсе не обладают признаками общественной опасности, например, отсутствует такой признак у деяния, предусмотренного ст. 12.37 КоАП РФ, устанавливающий ответственность за несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Такое утверждение представляется достаточно спорным. Если в случае выявления нарушения его общественная опасность неочевидна, то при отсутствии ответственности наличие общественной опасности становится более явным, поскольку утрачивается гарантия возмещения вреда лицам, пострадавшим в результате дорожно-транспортных происшествий.
В рассматриваемом аспекте названное деяние можно соотнести по его последствиям, и соответственно, по степени общественной опасности, например, с деянием, предусмотренным ст. 168 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за уничтожение или повреждение имущества по неосторожности в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности.
Обращаясь к понятию вредоносности, или вредности, административного правонарушения, отметим, что данный термин сторонниками его применения предлагается, в большей степени, как способ отграничения степени общественной опасности деяния от степени опасности преступлений. Согласимся с Н.А. Ахтаниной, которая считает, что УК РФ ответственность установлена только за некоторые общественно опасные деяния, остальные же выпадают из сферы действия уголовного законодательства.
Подтверждением такой позиции является постепенная криминализация и декриминализация законодателем тех или иных деяний. Исключение деяния из перечня уголовно наказуемых или включение его в такой перечень не свидетельствует об изменении степени его общественной опасности (как, зачастую, и о ее утрате или возникновении). Изменение подхода к характеристике деяния и ответственности за него говорит лишь об изменении взгляда законодателя на вопрос, в большинстве случаев, конечно, на основании объективных причин.
Согласимся с точкой зрения о том, что в любом случае общественно опасными следует считать последствия деяния в виде вреда жизни и здоровью человека, уничтожения и повреждения чужого имущества, выбытия имущества из обладания собственника или иного законного владельца. Добавим, что при отсутствии таких признаков, закрепленных в норме права, устанавливающей ответственности, приравниваться к ним должна возможность их наступления либо наступления иных неблагоприятных последствий для общества, личности или государства.
С тем, что административным правонарушениям присущ признак общественной опасности, соглашается Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос об исчислении сроков давности привлечения к административной ответственности, он указал на нецелесообразность применения мер ответственности в результате значительного уменьшения общественной опасности административного правонарушения по прошествии длительного времени с момента его совершения.
Что касается вреда, предлагаемого в качестве признака административного правонарушения, то данную категорию, на наш взгляд, нельзя назвать признаком всех АП. Вред предполагает наступление имущественных либо личных неимущественных неблагоприятных последствий, данный признак отсутствует в формальных составах правонарушений.
Имущественный вред может быть выражен в виде убытков (ст. 16 ГК РФ), которые наступают в результате действий виновного. Следует отметить, что понятие вреда отсутствует не только в административном законодательстве, но и в нормах гражданского права. Однако, как правило, в научной литературе и правоприменительной деятельности вредом считаются неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного характера, наступившие для потерпевшего лица.
Однако, несмотря на наличие формальных составов, практически всегда предполагается возможность (угроза) наступления неблагоприятных последствий именно в виде вреда. Однако, это не исключает общественной опасности деяния и не противоречит пониманию общественной опасности.
В проекте нового КоАП РФ предлагается закрепление понятия административного правонарушения именно с использованием признака причинения вреда, к имеющимся в настоящее время признакам разработчиками кодекса добавлена формулировка «причиняющее вред охраняемым законом отношениям» деяние. Поскольку факт причинения вреда как признак АП предполагается не всегда, такое дополнение не приводит к полному отражению сущности административного правонарушения.
Таким образом, можно сделать следующие выводы относительно понятия и сущности административного правонарушения как основания наступления административной ответственности. Признак противоправности не имеет существенного значения для определения административного правонарушения, этот признак является общим, характерным для любого правонарушения, не отражает специфики административной ответственности. При этом для решения вопроса о включении в понятие административного правонарушения признака общественной опасности, по нашему мнению, следует отталкиваться от того, что общественно опасными следует считать последствия деяния в виде причинения вреда нематериальным благам, порчи или утраты имущества. При отсутствии же указанных признаков вреда и общественной опасности, закрепленных в норме права, устанавливающей ответственность за деяние, приравниваться к ним должна возможность их наступления либо наступления иных неблагоприятных последствий для общества, личности или государства. В связи с изложенным предлагается закрепить в ст. 2.1 КоАП РФ следующее определение административного правонарушения: «Административным правонарушением признается виновно совершенное, общественно опасное, причиняющее вред охраняемым законом отношениям деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственностью, при отсутствии в нем признаков, предусмотренных уголовным законодательством».