2.2. Порядок привлечения к административной ответственности
Порядок привлечения к административной ответственности закреплен нормами глав 28, 29 КоАП РФ. В данных главах закреплены нормы о порядке и основаниях возбуждения дела об административном правонарушении, составления протокола, перечень должностных лиц с указанием полномочий по возбуждению дела, расследованию, вынесению постановления, которым дело прекращается либо назначается наказание.
Закрепленный в указанных нормах порядок является общим, что свидетельствует о возможности его применения различными должностными лицами. Отдельно порядок установлен для суда, вместе с тем, процессуальные нормы, достаточные для регулирования привлечения к АП в действующем КоАП РФ не закреплены. Однако на данный недостаток на протяжении длительного времени указывают как ученые, так и лица, применяющие КоАП РФ на практике.
Обратимся к некоторым проблемным вопросам привлечения к административной ответственности.
Одну и дискуссий в административном праве составляет вопрос о характере стадии возбуждения дела об АП. В данном вопросе мнения исследователей расходятся, одни относят возбуждение производства к стадии административного расследования, другие считают возбуждение самостоятельной стадией. Однако и те, и другие признают недостаточность правового регулирования рассматриваемого вопроса в КоАП РФ.
Так, Д.В. Коннова указывает на отсутствии в кодексе норм, регламентирующих действия должностных лиц, получивших сообщение об административном правонарушении. В имеющихся нормах содержится ссылка на передачу материала лицу, наделенного правом составления протокола, в связи с чем моментом возбуждения дела считают именно составление протокола.
Представляется, что значимым моментом является назначение наказания за совершенное правонарушение. Назначение наказания является основным этапом привлечения лица к административной ответственности, поскольку именно наказание является тем препятствием, которое не позволяет совершить административное правонарушение. В отличие, например, от уголовного наказания, административное наказание не влечет столь серьезных последствий для лица.
Так, уголовное наказание предусматривает наступление судимости. Что негативно отражается на дальнейшей жизни гражданина в обществе. В то же время административное наказание только в некоторых случаях способно полечь такие последствия, в основном, это случаи повторного совершения правонарушения, в результате которого наступает уголовная ответственность.
Правила и условия назначения административного наказания содержатся в главе 4 КоАП РФ, при этом законодателем предполагается, что общие нормы о назначении наказания будут закреплены в ст. 4.1 КоАП РФ, из названия которой следует соответствующий вывод. Вместе с тем, содержание статьи свидетельствует о том, что в ней содержатся нормы как общего, так и частного характера. Так, общими нормами можно назвать части 1, 2, 2.2, 2.3, 3.2, 3.3, 3.5, 4, 5 статьи 4.1 КоАП РФ.
В соответствии с ч. 1 назначение административного наказания допускается в тех пределах, которые установлены законом, которым предусматривается ответственность за конкретное правонарушение. Для физического лица, совершившего правонарушение, обстоятельствами, которые должны быть учтены при назначении наказания выступают: характер правонарушения, личность лица, его имущественное положение, а также обстоятельства, которые смягчают и отягчают административную ответственность (ч. 2). Для юридического лица применимы аналогичные правила, но, кроме обстоятельств, которые смягчают и отягчают административную ответственность, учитывается имущественное и финансовое положение лица (ч. 3).
В настоящее время законом допускается назначение наказания в размере менее минимального, однако данное правило распространяется только на применения наказания в виде административного штрафа и в том случае, когда санкцией конкретной статьи предусмотрен минимальный размер штрафа – десять тысяч рублей (для физических лиц, ч. 2.2), пятьдесят тысяч рублей (для должностных лиц, ч. 2.2), а также сто тысяч рублей (для юридических лиц, ч. 3.2). Те же правила применяются и в том случае, когда ответственность за правонарушение устанавливается законом субъекта государства. В этом случае следует отталкиваться от минимального размера штрафа для физических лиц в размере четырех тысяч рублей. Однако итоговый размер штрафа в любом случае не может быть менее половины от того размера, который предусмотрен санкцией.
Важным правилом, применение которого допускается при назначении наказания, является возможность его назначения в виде предупреждения в случаях, которые названы в статьях Особенной части КоАП РФ или того закона, которым устанавливается ответственность в регионах. Условием допустимости предупреждения выступает отсутствие таких последствий правонарушения, как причинение имущественного вреда и вреда ряду объектов: жизни и здоровью человека; окружающей среде, растительному и животному миру; безопасности государства, а также при не наступлении в результате правонарушения угрозы природного и техногенного характера.
Кроме того, в норме законодатель закрепляет недопустимость освобождения лица от той обязанности, за нарушение которой к нему применяется наказание, а также недопустимость повторного наказания за одно и то же правонарушение.
По нашему мнению, содержание приведенных норм отвечает названию статьи и характеру, который она должна носить, поскольку предполагается установление ею общих, применимых ко всем правоотношениям в сфере административных правонарушений, правил.
В то же время в рассматриваемой статье присутствуют и положения, которые не соответствуют построению разделов КоАП РФ. В частности, к числу таких положений, на наш взгляд, следует отнести части 2.1, 3.1, 3.4, 3.6, 3.7 ст. 4.1 КоАП РФ. В указанных частях статьи закреплены достаточно объемные нормы, которые затрагивают назначение наказания только за совершение определенных правонарушений.
Так, согласно ч. 2.1 предусмотрено правило о допустимости назначения судом лицу, которому назначается наказание за совершение правонарушения в сфере оборота наркотических и психотропных средств, если такое лицо страдает соответствующим заболеванием, пройти лечение и социальную реабилитацию, а также профилактические мероприятия. Также нормой возлагается и обязанность по осуществлению контроля за исполнением данной обязанности органом исполнительной власти.
По нашему мнению, приведенное положение никоим образом не относится к общим правилам назначения наказания. Скорее, речь идет о мере административного принуждения, которая, безусловно, не является излишней для административного законодательства, однако, порядок и основания ее применения должен устанавливаться соответствующим законодательством.
То же касается и других частей статьи, которые были перечислены, в частности:
— ч. 3.1, в которой закреплены правила назначения наказания в случае его назначения без составления протокола с применением средств автоматической фиксации по главе 12 КоАП РФ;
— ч. 3.2, которая касается применения автоматизированной информационной системы налоговых органов;
— ч. 3.6, 3.7, в соответствии с которыми установлены правила назначения наказания за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 20.31 КоАП РФ.