Подводя итоги, можно сделать вывод, что административно-правовая форма – это внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные юридические последствия.
1.2. Юридическая природа правовых актов органов исполнительной власти
Нормативные акты принимаются различными органами и организациями, но прежде всего государственные органы призваны заниматься правотворческой деятельностью, т.е. деятельностью по принятию юридических норм, их изменению, дополнению и отмене, замене новыми нормами, соответственно реалиям времени, требованию ситуации, сложившейся в государстве.
Нормативные акты органов исполнительной власти представляют собой большой массив разнообразных документов, разных по своему содержанию и целям.
Правовые акты органов исполнительной власти имеют второстепенный характер и направлены на реализацию уже изданных актов органов законодательной и судебной власти, а также на урегулирование отдельных вопросов. Поэтому можно сказать, что они являются подзаконными и вторичными правовыми актами, которые занимают определенное место в системе правовых актов Российской Федерации.
Во-вторых, согласно научной и правовой литературе, отдельный правовой акт органа исполнительной власти не может оказывать влияние на общественные отношения. Для достижения цели правового регулирования необходимо единство правовых актов, поскольку изменение одного акта может повлиять на другие, требуя их соответствующего изменения.
Роль правовых актов органов исполнительной власти в системе правовых актов Российской Федерации заключается в том, что они представляют собой главную правовую форму управления, которая используется для реализации целей и задач государственного управления в целом. Они являются инструментом управления.
О подзаконных нормативных актах органов исполнительной власти можно сказать следующее. Они имеют два основных признака. Первый признак заключается в том, что они вырабатываются в рамках государственного управления, которое осуществляется определенными органами исполнительной власти. Государственное управление, в контексте исполнительной власти, означает работу определенных органов, которые осуществляют исполнительные функции. Второй признак заключается в том, что эти акты имеют строго правовой характер, т.е. они влекут за собой правовые последствия, такие как возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей участников правоотношений. Эти последствия могут быть как положительными, так и отрицательными для участников правоотношений, согласно Ю.Г. Арзамасову.
Третий признак подзаконных нормативных актов органов исполнительной власти заключается в том, что они издаются субъектом, который обладает государственно-властными полномочиями, наделенными в соответствии с законом. Этим субъектом может быть государственный орган или другой субъект, которому делегированы государственно-властные полномочия.
Четвертый признак связан с тем, что субъект, создающий подзаконный нормативный акт, имеет право на его одностороннее принятие с использованием своих полномочий, и поэтому такой акт обязателен для исполнения всеми адресатами, независимо от их согласия. Обязательность предписаний, содержащихся в подзаконном нормативном акте, обеспечивается принудительными мерами, которые могут быть применены в случае неисполнения правил, содержащихся в данном акте.
Пятый признак заключается в том, что подзаконный нормативный акт имеет официальный характер, и решение о его разработке и принятии принимается от имени государства.
Последний, шестой и наиболее специфический признак нормативного акта исполнительной власти — его подзаконность. Этот признак связан с тем, что в современных условиях законодательство может быть избыточным, перегруженным и дефективным, что может затруднять функционирование государства. Иногда несовершенный закон становится помехой в достижении главных целей и осуществлении функций государства.
Поэтому подзаконные акты должны соответствовать иерархии юридической силы, не противоречить законам и другим актам более высокой юридической силы, быть в рамках компетенции издающего органа исполнительной власти. Важно соблюдать иерархичность при издании нормативных актов. Например, приказ МВД России от 6 марта 2009 г. № 196 «О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» был издан во исполнение Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».
Нормативные акты органов исполнительной власти могут иметь и другие признаки. Например, волеизъявление субъекта исполнительной власти, издающего нормативный акт, выражается в форме официального документа. Также издание правового акта обусловлено общественными и государственными интересами, а сам акт должен быть оформлен в соответствии с законом и издан в установленном порядке.
Кроме того, помимо признаков, важно обратить внимание на функции нормативных актов органов исполнительной власти. Одна из главных функций – это регулирование правовых отношений с целью реализации задач государственного управления.
Среди главных функций подзаконных нормативных актов можно выделить функцию обеспечения публичных интересов. Это означает, что при их создании учитываются интересы государства и общества в первую очередь.
Еще одной функцией является регулятивная функция. Подзаконный нормативный акт регулирует определенные правоотношения, устанавливает возможные варианты поведения участников отношений в конкретной ситуации. При этом субъект государственного управления использует методы и способы, направленные на сохранение общественного порядка, безопасности, основных прав и свобод граждан.
Охранительная функция подзаконных нормативных актов начинает действовать в случае нарушения правового порядка. В такой ситуации возможно использование методов реагирования на незаконность нормативного акта органа исполнительной власти, который нарушает законные права и интересы физических и юридических лиц. Охранительная функция возникает, если нормативный акт нарушает правовой порядок.
Таким образом, можно определить нормативный акт исполнительной власти как официальное, одностороннее властное волеизъявление компетентного органа исполнительной власти, которое должно быть надлежащим образом оформлено и издано в соответствии с вышестоящими актами для достижения целей управления, решения задач и осуществления функций, с соблюдением законодательно установленной процедуры.
1.3. Классификация правовых актов органов исполнительной власти
Исполнительная власть выполняет ряд важнейших функций для государства. Основным элементом в исполнительной власти являются органы исполнительной власти, которые представлены в различных организационно-правовых формах.
Для решения этого вопроса необходимо в первую очередь рассмотреть классификацию нормативных актов и критерии, по которым их можно разделить. А.Д. Градовский предлагает классификацию актов на основе степени и вида власти, состава наказов и действий актов в пространстве.
В советское время этот вопрос активно изучался учеными. Например, М.М. Волков утверждал, что разделение нормативных актов основывается на совокупности признаков каждого акта, определяя сходства и различия между ними.